在当下，城市更新面临复杂多样的挑战，如产权关系复杂、空间环境限制多、不同利益方的诉求难以平衡等，而在众多难点中，建立政府、开发商、居民多元主体的良性互动，搭建共建共享的更新治理机制，是最核心也是最具挑战的议题。

本文将探讨波特兰珍珠区Pearl District的改造案例，探析其如何通过科学合理的机制设计，实现多方良性互动，保障20年间不断更新，最终建成一个充满活力、多元化、高密度、高品质的住宅、商业、文化和娱乐综合区域，实现该区域房地产价值在20年间增长1500%，就业人数增长了128%，消费支出增长了347%，成为全美城市更新的典范。

珍珠区是位于波特兰市中心西北部的老牌工业区，包括120多个街区，面积约1.2平方公里。80年代，随着工业转移和衰退，珍珠区逐渐沦为一个废弃地和贫民窟，大量的仓库和工厂空置或拆除，人口锐减，犯罪率上升。

直到1999年珍珠区被纳入河滨区（River District）城市更新区（Urban Renewal Area），受到一系列城市更新特殊政策照顾，以及大量私人资本的投入，通过20年持续改造，最终被打造成形态紧凑、开发密度高、功能多样、公交发达、步行友好，具有人性尺度的城市中心区。美国城市规划协会（APA）在2008年将波特兰珍珠区评为美国十大最伟大社区之一。

▲ 波特兰珍珠区街景，图源网络

科学的土地使用和建筑设计规划

政府层面的制度和政策引导，往往是地方开展城市更新的重要基石。近年来，中央政府出台了一系列指导意见，深圳、上海、北京等城市先后发布了城市更新条例。但部分政策执行的配套文件、实施细则、操作指引尚不完善，政策实施边界尚不明确。

波特兰被称为“城市规划之都”，一直非常重视土地利用政策的制定和执行。早在1979年波特兰就制定了城市发展边界（Urban Growth Boundary，UGB）来保护农业用地和自然资源，在此规划下20多年来波特兰市人口增加了一半，土地面积却仅增长2％。高度审慎的用地政策导致对城市更新和城市改造极为重视。2001年波特兰政府发布《珍珠区发展规划》，全面展望了该区的发展愿景，对建筑环境、社区设施、交通体系等方面进行了极为细致的规划。

▲ 波特兰珍珠区卫星图，图源网络

以建筑设计为例，《规则》明确了以“保护老旧建筑”、“新建筑符合城市风貌”、“提高建筑容积率”、“丰富街道景观的多样性”等核心要求。同时在实施细则中提供了详细的方案，如“援助业主对历史遗产和建筑进行防震加固和整修；鼓励业主申请国家历史遗产名录”、“鼓励开发商使用创新性的和尖端的设计手段”、“鼓励混合性开发”、“鼓励底商的利用，营造良好的步行环境”等。

细致的政策规划带来极高的落地性。珍珠区内大部分建筑都是混合使用，底层为零售或办公，上层为居住，职住比高达1.7（11932:6934）。此外，高端零售、办公、餐饮、娱乐、创意产业等多种功能高度复合，为居住提供了良好环境。同时容积率奖励政策下，珍珠区的容积率从2至9不等，平均高达5，极大程度地提升人口密度（5730人/平方公里，2016年数据），土地利用效率和城市活力获得极大提高。

▲ 珍珠区Cerulean Wine，旧厂房改造，图源网络

同样，在低碳、绿色和可持续方面，《规划》中提出减少城市居民对汽车的依赖。以此为原则提出了”创造行人友好的街道“、”保护街道的历史风貌“、”减少地上停车位的数量“等等操作指引。随着《规划》条例的实施，珍珠区在低碳减排、环境提升上取得长足的进步。区域内居民每年平均车辆行驶里程仅仅为全国平均水平1/3，而低碳出行里程远高于全国平均水平。

▲ 珍珠区自行车道，图源网络

“民主+集中”管理体制平衡公众利益和开发效率

城市更新是复杂、跨部门的项目，需要理顺各部门决策和审批流程、协调开发商、听取社会反馈，实现市场效益、公共利益并重。这方面珍珠区城市更新的主管机构——波特兰开发委员会扮演了至关重要的角色。

从组织来看，波特兰开发委员会是一个半自治、类政府的管理机构，由五位受到市长任命的理事领导，在管辖划定城市更新“特区”上拥有广泛而集中，且高于其他政府部门的权力，具体包括直接批准用地开发、规划方案、建设公共基础设施以及在更新区内无需公投即可启动税收增额融资等。由于不必经过市政府决策，加快了决策与审批效率，也帮助城市更新项目的推进更加迅速。

在与开发商对接中，波特兰开发委员会承担了保障公共利益的政府职责，签订的开发协议中明确开发商对地区基础设施的代建责任。比如必须承诺一定比例的保障型住房；开发过程中必须配套一定规模、均匀分布的公共空间（如口袋公园等）；对历史建筑进行维护；采用绿色建筑标准和技术，如LEED认证、节能设备、绿色屋顶等。

另一方面，波特兰开发委员会也能够娴熟掌握与尊重市场规律，最大化激活开发项目的商业潜力，如与开发商合作将珍珠区的南部酿酒厂街区打造为该区域门户项目，短短几年增值10倍有余，开发商将其部分出售之后获得大量收益。

▲ 珍珠区南部酿酒厂街区项目，图源网络

大范围的公共参与也是珍珠区改造成功的关键。早在2000年，波特兰市便成立了一个由官员、开发商、社区领袖、规划师、设计师等26人组成的筹备委员会，每月举行会议，对现有规划和政策进行再评估、讨论未来规划。在筹备委员会的努力下，珍珠区开发计划得以出台；并在各种社区利益团体中，建立了统一愿景，为日后珍珠区再开发描绘了基础蓝图。

此后，为兼顾开发过程中的经济利益和社区宜居性，珍珠区在长期的规划实施过程中也始终坚持多方参与的传统。波特兰开发委员会与珍珠区居民协会深入合作，通过公共听证会等方式，及时进行信息公开和公共咨询，使社区居民得以深入了解从区域发展规划到住宅设计等方方面面的信息，团结了各个层次的相关利益方。从微观项目执行来看，珍珠区每一个开发商在通过市政府的相关规划批准要求的基础上，都被要求签订睦邻协议用以解决在开发过程中可能产生影响社区宜居性及安全性的问题，以及综合交通管理方案。这两份文件都会被提供给周边邻居，以及早发现并解决潜在的冲突。

▲ 珍珠区唐纳泉水公园，图源网络

善用融资工具实现收益与投资平衡

资金问题是城市更新项目能否顺利实施的关键，也是一直以来城市更新工作面临最大的难点和制约所在。与传统的新建项目相比，城市更新是一项长期的系统性工程，具有资金需求大、建设周期长、收益回报不确定等特点，融资难和投资平衡难并存。

从资金使用来看，波特兰开发委员会用于城市更新的预算并不高，历史数据中，波特兰开发委员会支出预算规模最高的年份也没有超过3亿美元，其中90%通过基于房地产税的税收增额融资（Tax Incremental Financing，简称TIF）方式获得。

TIF是指地方政府通过划定某特定区域（一般为城市再开发地区或重点轨道站点周边），对区域开发前、房地产价值锁定为基准，并通过发行税收增量支持债券（tax increment-backed bonds）进行先行融资，以确保先期项目的进行。而随着项目开展，容积率提升及基础设施建设，对房地产增值部分进行额外的房地产征税，用作偿还债券本金和利息之余，纳入政府专项基金以支持该地区基础设施。

▲ TIF运行模式，图源网络

这样一来，土地增值可直接反哺与开发所需的政府支出，得益于TIF，珍珠区内绝大部分基础设施建设费用得以解决，如原先割裂社区的拉夫乔伊高架桥的拆除费用、有轨电车建设、道路改造、公园系统和街道等。

与此同时，基于基础设施完善下地土地增值，也可以撬动更大规模的私人和民营资本的投入。目前珍珠区投资中政府和私人比例为1：20。进一步促进了珍珠区保障房以及办公区的开发，实现增加就业、保障民生、激活当地产业的规划目标。

以文化创意产业为例，20世纪80—90年代通过低廉的租金和税收吸引了第一波艺术家后，珍珠区艺术工作室和画廊逐渐聚集，形成浓厚的创意文化氛围。而随着区域的繁荣，租金优势已不复存在。珍珠区通过存量改造和更新，确保能提供艺术家负担得起的工作室和居住场所。

▲ 珍珠区老厂房改建，图源网络

在住房方面，珍珠区利用老旧仓库改建成的Loft住宅吸引了大量艺术家和创意人士。同时面对不同收入阶层兴建各类住宅、公寓，以满足地区发展的需要，特别是鼓励面向中低收入人群的住宅的兴建。除了租金低廉的一居室公寓或小型工作室外，珍珠区也增加了两居室、三居室的公寓比例，为有子女家庭提供更多居住便利。

此外，珍珠区大力改造原有工业建筑用于办公区域，据统计，2017年波特兰珍珠区有超过1000家企业和机构，其中约有60%是创意产业，如广告、设计、软件等；波特兰珍珠区的办公空间总量为约900万平方英尺，其中约有80%是改造自原有工业建筑。